負起「政治責任」之後

Bruckner Symphony No 7 Celibidache Münchner Philharmoniker Live Tokyo 18 Oct 1990

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【摘要2021.4.9.自由】台鐵「太魯閣號」撞上闖入的吊貨車奪走五十條人命，提出辭呈的交通部長林佳龍在立法院交通委員會哽咽道歉，數度表示會負起政治責任。蔡英文總統及行政院長蘇貞昌宣示推動台鐵改革，勢在必行。台鐵在短短三年內即發生兩起死傷嚴重的事故，前一位交通部長吳宏謀也是扛起政治責任而下台。

然而，台鐵沉痾至今未解，民眾對於運輸安全出現信心危機，這說明問題解決，不在又有哪位首長辭職以示負責，而在政府改造台鐵還必須做得更多、做得更快。

在台灣政壇上，因為「政治責任」下台的閣員不少，肩負起海陸空運輸安全的交通部長，更屬於高風險之列。相較法律責任規範明確，何謂「政治責任」，界定卻顯得模糊。依政治學的說法，這是對所推動政策負起成敗之責，包括政策無法推行，或是推動失敗等，行政首長應擔負的責任。不過，按此定義檢視，許多政務官走人的原因就令人費解，表面上說是為了負起政治責任，但實際上又多與政策本身的成敗無關，「政治責任」被擴大用途，反而成了台灣政治的常態。

例如已故的前交通部長蔡兆陽，在一九九八年因接連發生華航大園空難、國華航空空難等事件，在朝野立委壓力與當時的社會氛圍下，辭去交通部長。事實上，兩次空難無涉政策本身是否失當，蔡兆陽甚至還催生不久後成立的飛航安全委員會。再者，如果交通部長要為重大空難擔起政治責任，那二○○二年發生華航澎湖空難事件，機上兩百多人全數罹難，朝野指責對象卻不是交長，而是逼當時擔任華航大股東的航發會董事長蔡兆陽走人，淪為這樁空難的祭品。

遇有空難，航發會董事長下台，蔡兆陽「被創了」先例，更具爭議的是，從交通部長到航發會董事長，空難責任好像會自動跟著蔡兆陽跑。從民主常規來說，這不符責任政治，背後是因「責任」歸屬，還是為「政治」鬥爭，外界或不難理解。事實上，放眼歐美民主國家，少有為了重大交通事故而要求行政首長負起「政治責任」下台的案例，只要不是牽涉到政策問題，遇有運輸安全事件，就是先做好善後，提出精進措施，進而再完善政策，這才是政務官應盡之責。

但在台灣，「政治責任」似已被濫用，或無限上綱，甚至流於政治攻防的話術，而這都已然脫離責任政治的基本常軌。早年台灣尚不流行政治責任一詞，像是已故的前總統府秘書長蔣彥士，一九七七年因發生蘇澳港大學師生翻船事件辭去教育部長，當時用語是「引咎辭職」，與現在的情形相若，皆因重大運輸事故，藉由閣員下台以止息民怨。

只是過去是一黨獨大的威權時代，用官員烏紗帽來疏導不滿，是維繫威權統治正當性的必要手段。如今民主的台灣，在野黨還用類似邏輯緊咬執政黨，豈不民主倒退。

這般的「政治責任」，也遭譏是「去負不該負的責任」，但若一肩扛起就能解決事情了，倒也簡單，但問題往往不是如此。台鐵在三年內兩次重大事故，各有成因，吳宏謀二○一八年因台鐵普悠瑪號的十八條人命辭職，成為任期最短的交通部長，引發的民怨暫獲平息，但台鐵最重要的轉型課題仍然懸而未解。

吳宏謀之後還受重用接任中華郵政董事長，也說明所扛下的「政治責任」，與政策成敗無直接關聯。此刻林佳龍要概括承受的「政治責任」，更多是來自人民的強烈怒火與在野的磨刀霍霍，但關鍵還是應回至原點：未來台鐵要如何改造。

台鐵「太魯閣號」的死傷多來自台東縣民，選區台東縣的執政黨立委劉櫂豪痛心指出，行政院總體檢台鐵一四四項建議改善事項，台鐵局說明改善一○九項，但都讓民眾無感，這說明台鐵轉型是當務之急。只是交通部端出的公司化改造方案，與府院之間仍有距離，高層認為首要是解決台鐵組織文化問題，其次改善長期虧損的財務，之後才談最適合台鐵的永續經營模式。

不過，如果前兩項都迎刃而解，那不已是適合的經營模式了嗎？這樣還有改革的動能嗎？政治思慮如果太多，改革步伐將跟不上社會期待，這不單是台鐵「組織文化」的問題，或朝野之間為了「政治責任」的攻防較勁，應該還反映了「政治文化」問題。

因勢利導落實改革台鐵的契機【摘要2021.4.9.工商時報】蔡英文總統於7日提出改革台鐵的構想與承諾。包括徹底解決台鐵的組織文化，以及解決台鐵長期財務虧損的困境，並找出最適合台鐵永續經營模式等三大方向。

平情而論，談不上有何新意。診斷台鐵無法真正啟動與落實改革方案的痼疾病灶，首先的確是要從徹底解決台鐵的組織文化入手。台鐵內部不同系統、部門，其實是長期存在著各自為政的積習。再加上組織內部的作業流程，還是沿襲必須先層層上報，等到上級主管下達指示後才能處理的傳統模式，凡此種種，既缺乏橫向溝通整合，也因曠日費時的縱向作業流程，以致在面對意外事件時就難以做出即時又有綜效的應變對策了。

然而，談到台鐵組織內部缺乏橫向與縱向的溝通整合能量，客觀來看絕對不只是台鐵才有的特異現象。整個行政體系，包括跨部會之間，乃至於不同層級的公部門體系之間，因本位主義的積習，各自為政，卻缺乏橫向溝通合作的情形，其實是普遍存在的共相。

蔡總統把解決台鐵長期財務虧損，列為改革台鐵的第二項重點，自然也為各方所喜聞樂見。誠如蔡總統的論述，台鐵為國家經營許多無法獲利的鐵道路段，以致造成營運虧損。再加上台鐵在組織定位上屬於公務部門，員工的公務退撫支付，長期以來已經成為台鐵沉重的財務負擔。另外則是儘管台鐵其實擁有相當可觀的資產，但囿於本身屬於公務體系，不易啟動資產活化，以致日積月累造成台鐵財務的龐大負擔，不僅打擊員工士氣，連帶也讓台鐵的營運效率、安全都出了問題。

不過，即使蔡總統已經注意到要改革台鐵，就必須先解決台鐵長期財務虧損的課題，但是要如何下手，卻還真是知易行難。所幸的是，請辭中的交通部長林佳龍在7日於立院備詢時，就說明交通部過去兩年已草擬出台鐵的改革方案。在框列的七大面向中，就包括解決財務負擔，以及鬆綁費率管制、活化資產、投資獎勵，以及保障員工權益等。並擬議設置台鐵管理基金，承擔因歷史性因素所累積造成的財務包袱。

但是這些構想的落實，牽涉面極為廣遠，有待多面向的溝通才能找到財源及化解改革的阻力。而這種困境，同樣也不只出現於台鐵改革這個個案而已，因此最後能夠走多遠，仍有待驗證。

台鐵尋求公司化的契機與阻礙【摘要2021.4.9.蘋果 賀陳旦】太魯閣事故重大不幸後，層峰下令改革組織文化，台鐵公司化的議論應時而生，隱隱然把它視為檢驗改革決心的指標，又奉為台鐵重生的救命仙丹。是嗎？請先自問自答看看我們了解多少？從哪裡開始？

首先，Q1 「台鐵公司化怎麼定位？」

A1 : 公司化的政策意義不在於擬訂一幅組織圖和5本操作細則，政策關鍵在「化」這個字，是一個過程、一個建立信賴，共同規劃未來公司的過程。就如同我們對複雜問題會期勉用「科學化」態度一樣，因為我們認為「科學」本身有不怕懷疑的客觀性。公司化有政策高度，但也在傳達執行態度；因為我們相信「公司」本身有不悔的正當性！

Q2 「為什麼要成立公司？」

A2 : 因為台鐵是高度競爭下的運輸服務業，要靠敏捷多變的業務作為來搶市場增營收，先天上，不是依法行政的公務部門做得來的，組織面就是這麼現實；其次，各調查報告都要求重建安全文化，要落實執行，不能一味究責，要輔以績效激勵，行政機關拿不出公司可有的彈性獎賞，人性面就是這麼現實。

Q3 「為什麼一直沒有公司化？」

A3: 因為台鐵從省府時代就是一個時時回應地方需索的機構，留在公務體制內，許多事容易推動。又因為台鐵虧損高，財主單位視為燙手山芋，就以台鐵自有資產多，債多不用愁為由，向來不願意從根本籌謀。於是，主管和財管機關很容易就把員工會反彈，當作不推行的共同藉口。

Q4 「原來受阻的狀況有改善嗎？」

A4-1 : 整體來說台灣勞工權益的保障是逐漸進步，交通部20年來有4個行政機關轉成公司，對於協助員工權益更有許多經驗，台鐵可以參採歷次作法，勞資共同爭取公約數（台鐵前年簽訂團體協約就是國營事業中難得的範例）。

A4-2：近年來高鐵和高快速公路普及，除了花東一票難求，台鐵服務的稀有性下降，民意給主管機關壓力較緩和。同時，立體化工程迫使都會區內台鐵資產轉為巨型開發案的壓力大增，各財主部會政策介入的動機增強；公務機關公司化似乎不再是決策禁忌。

Q5 「目前形象下公司化如何啟動？」

A5-1 : 首先台鐵要挽回社會對安全的疑慮，其內部應設置直屬局長的品保部門，落實安全改進事項。

A5-2: 台鐵大宗乘客是都會通勤族，挽回信心的起點就是落實班表、不誤點。藉助現在列車定位數據和調度紀律，這是最可以優先達成，重建信任的。

A5-3: 重提票價調整。2008年行政院已同意調整票價，因金融風暴未施行，遲到現在25年了，完全不合理！行政院應該主動宣布重核台鐵費率，喚回員工對政府的信任。

票價和費率可以因乘客特性作不同調整，讓大宗通勤族不漲價，而對觀光休閒族加上季節彈性票價。先用「準點」和「重議費率」分別爭取乘客和員工的信賴，才好展開公司「化」的溝通。

Q6 「會是什麼樣的公司？」這當然有待公司化過程中爭辯，但是參考先進國家作法，以下方向值得重視。

A6-1: 必須是反映業務結構的公司。西部運量將更見集中都會通勤，東部和支線要爭取觀光客，車種、維修場，都需要作大幅調整。進而才得以研擬「車路分離」或「分區經營」等策略。

A6-2 ：必須把公司資產和負債作國家概括承受，或另立基金交由財政或國發機構，一方面讓公司減少歷史負擔，靈活經營；一方面讓高價土地回歸具有財經專業的機構統籌運用，也避免都計變更中被地方惡性剝削。

A6-3: 必須是以乘客為依歸的服務性公司。當公司目標定位為友善運送乘客時，目前的運工機電都會轉換成客服、維修、行控和資訊服務，公司走向類似同業更整合的組織架構。

Q7 「公司追求利益服務會變壞？」

A7: 公共運輸事業很難靠運務賺錢，反而多有政策下的貼本服務，政府為此應當提供相當補助。因而主管機關可以在公司運務目標上先設定基本服務水準，再定期依運輸環境作調整。務實的規劃和溝通下，服務在公司化中仍然可以保障。

Q8 「公司化能夠確保安全？」

A8: 行車安全是運輸組織的最基本要求，但是這種價值要長期培養醞為組織文化。尤其被服務的大眾也應該有相當的安全意識，才能鞭策運送者追求安全。普悠瑪事故司機怕誤點挨罵，只好邊修邊開；太魯閣事故地點緊鄰施工區，卻沒有降低速限，不也是為了不敢修改班表，免遭旅客抱怨？社會和營運者的風險意識都要全面提升，公司化不是提升的速效藥，但是公司賞罰彈性相信有助於改進執行效率。

Q9「公營公司和行政機關差不多，人錢一樣不能自主？」（這是最難有確切答案的，因為這真正檢驗主政者推行公司化的決心）

A9 : 公股高的國營公司目前的經營並未依《公司法》，另有《國營事業管理法》，如何讓公營公司脫除專法保障和束縛，放諸一般法制環境與同業都還有競爭力，這正是公司「化」過程中部會必須面對，應該配合變革的政策事項。主政者同意某機關轉為公司，就應該依據國際趨勢和企業精神，尊重公司治理讓董事會成為公司決策者。

董事會要求董總提出公司成長目標，依照該目標獎懲經營者，大股東雖有權直接任免董總，也應尊重內部程序，減少干預，逐步落實公司自主，成就公司化！

全球任何一個國家鐵路經營要轉為企業化公司化，都是國家重大施政，持續多年改革。改革的挑戰不在提升它的產值，也不見得在乎它的資產；在於維繫它歷史累積共同記憶的文化性，以及龍頭產業轉型重生的社會期待。

過去我們對台鐵只有需索和責怪，疏忽了它在競爭吃力的疲態，今天電子票務和數據技術進步，幫助我們更了解這部老機器的問題和解方。只看我們是不是真從血淚的呼喊中覺醒，面對問題，持續行動。

公民社會介入太魯閣善後正是時候【摘要2021.4.9.蘋果 葛傳宇】台鐵太魯閣號出軌慘劇發生，落實變革光靠政府片面努力是不夠的。公共治理援引理工界的冗員／備份理論（Redundancy），強調在涉及公共利益、重大安全以及少數情況下促進效率的考量，適度的疊床架屋，是有其必要性的。例如資訊行業的異地備援、傘兵的主傘與副傘。筆者建議被害人家屬成立自救會外，還要主動成立「408基金會」，邀請公民社會學者專家以及社運人士，共同致力於以下4項任務：

一、協助受害者與罹難者家屬申請國家賠償。408次的全體乘客（包括幸運未受傷或受輕傷的乘客，以台鐵局未完成運送承攬契約為理由）都可以提出民刑事的集體訴訟以及聲請國家賠償。

二、設立「台鐵之恥紀念碑」，每年4月2日訂為全國的「公共工程安全紀念日」，盡可能在事發地點舉行紀念活動，喚起政府和全民重視公共安全。

三、參與並且監督政府（衛福部）設立的408專款專用帳戶，做為未來50年長期協助倖存者身心靈復健，以及罹難者家屬教育／就業培訓基金。50年後，把剩餘的款項全部轉為其他公益捐款。千萬不要把這次的全民捐款平均分配給傷亡者家屬，否則後續的長期照顧就沒有下落了（要記取歷年來公安意外人走茶涼的教訓，例如八仙塵爆）。

四、每年發布民間版平行報告──「公共安全白皮書」。撥款委託專家學者長期持續監督政府，發掘各項公共工程安全的隱患，並且提出合理可行的解決方案。若有需要，筆者願意幫忙邀請國內外的學者專家，從事白皮書的調查與撰寫；尤其是國際專家來台灣實地調查。

超前部署非常重要；2018年普悠瑪慘劇後，成立自救會強化了受害者家屬的談判籌碼，但當時若是能夠進一步的善用當事人之外的公民社會的專業與熱情，才能夠真正達到監督與推動改革的目的。否則每次只有重複出現政府要員在鏡頭前，向被害人家屬鞠躬致歉，口頭承諾下次改進，然後就沒有下文了。

此時，也該是副總統賴清德挺身而出，根據他過去在台南和行政院施政能力以及政黨人脈，他是最適當的408基金會共同召集人（另一位共同召集人應該來自被害人家屬或民間）。願意自行下台的林佳龍部長則是適當的408基金會成員，這個將是他勇於負責的具體表現。