抗疫管制國人入境 合法嗎

武漢肺炎疫情

Franz Schubert - Symphony No.3 in D-major, D.200 (1815)

https://www.youtube.com/watch?v=FLlKgu1sx4s

【摘要2020.11.28.蘋果 王韻茹、吳建輝】11月18日，衛福部發布「因應秋冬COVID-19疫情防治專案（下稱秋冬專案）」，要求所有入境及轉機旅客應提出「表訂登機時間前3日（工作日）內COVID-19核酸檢驗陰性報告」。由於此項規定適用於外籍旅客與我國旅外人士，因而引起部分旅外民眾反彈，部分政治人物並以違憲為由大加撻伐。

衛福部後來於11月25日補充公告，符合緊急協處、來自無法自費檢驗國家，或經專案指揮中心同意者，豁免此項義務。此三類豁免者，將由航空公司安排於指定區域。若不符合豁免要件，且未提出核酸檢驗陰性報告而逕行返國者，除應依航空公司指定區域搭乘外，衛福部將處以罰鍰。

自從武漢肺炎（COVID-19）爆發以來，除了立法院通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》外，多數的防疫工作由中央流行疫情指揮中心所主導，該指揮中心慣於以專案、建議、調查或通知等非傳統法律工具，作為疫情防治的措施，因此一再引起部分法律學者批評，認有違反法律保留或侵害人權之虞。

從秋冬專案的公告可知，這項邊境檢疫措施的法律基礎為《傳染病防治法》第58條與第69條。然而，該公告是否符合該法授權，仍須加以檢視。

首先，關於提出健康證明報告之義務，依據《傳染病防治法》第58條第一項第2款規定，對於入、出國（境）之人員，得「命依中央主管機關規定詳實申報傳染病書表，並視需要提出健康證明或其他有關證件」，因此，命過境旅客或返台國人提出COVID-19核酸檢驗陰性報告之義務，應在其授權範圍。

又，依據同條第三項規定，對於主管機關施行第一項檢疫或措施時，不得拒絕、規避或妨礙，如有違反此項義務時，依據同法第69條得處以罰鍰。因此，若拒絕提出健康證明或事後發現證明不實時，得對人民處以罰鍰。

由於原方案中可能造成國人無法提出健康證明時，遭航空公司拒絕登機，從而實質上拒絕入境之效果，衛福部乃修正其原方案，列出三項豁免要件，同時，對於不符合豁免要件，仍逕行返國者，處以罰鍰。

就秋冬專案的原始公告以及修正方案而言，一方面衛福部維持了國人返台應提出核酸檢驗陰性報告的政策，同時放寬了緊急與事實上不能的豁免要件。就不符合豁免要件且未提出核酸檢驗陰性報告的國人，除應依航空公司指定區域搭乘外，並應處以罰鍰。此舉避免了國人無法返國的爭議。

秋冬專案暴露的一個國內行政法的老問題，也就是法規命令如何救濟的問題。11月18日的公告中，造成旅外國人若無法提出核酸檢驗陰性報告即無法返台之法律效果，對於秋冬專案之公告，如何提起行政救濟？

這項秋冬專案係依據《傳染病防治法》第58條授權所發布，單方由行政機關課予旅客提出健康證明之義務，由於適用對象是針對入境與轉機者，而這些旅客並無法基於一般特徵而得加以特定，在法律定性上應為法規命令，對於法規命令之救濟，依據《行政訴訟法》第2條以及司法院「釋字第742號解釋」之意旨，對於權利受侵害之人，得提起行政訴訟。又，依據11月25日補充公告，對於不符豁免條件，未提出健康報告逕自返國者所為的罰鍰處分，自然得依行政處分的方式加以救濟。

從《憲法》的角度來看，秋冬專案面臨的難題是：一方面是旅外國人的入境權利，另一方面則是國家對於境內國人以及同班機旅客之健康權的保護義務。

雖然有部分主張卻認為，拒絕國人入境宛如戒嚴時期的黑名單，依據「司法院釋字558號解釋」，應屬違憲。

必須釐清的是，除了在管制理由有本質上的差異外，黑名單與秋冬專案適用範圍也有根本差異，亦即，黑名單乃是針對特定個人，而秋冬專案乃是普遍適用於所有國人與旅客。

其次，「司法院釋字558號解釋」肯認人民有入出國境之權利，並認為人民為構成國家要素之一，國家不得將國民排斥於國家疆界之外，但同時表示，並非不得限制此一權利，如符合法律保留與比例原則時，得予以限制。因此，秋冬專案在法治上的挑戰乃是法律保留原則與比例原則。

關於法律保留的部分，提出健康證明之義務的部分已有《傳染病防治法》之授權，應無疑慮，而事實上法律保留原則也會因是否涉及管制議題的專業性，以及管制對象的快速變遷而有所調整。此項政策目的主要考量到國際疫情升溫，加上秋冬季節是傳染風險高的時期，為了避免疾病傳播與保護國人健康之公益目的，必須對於從外國疫區返台或轉機之人採取檢疫措施。

這項課予提出健康證明之義務或因未提出而處以罰鍰，該措施僅施行於秋冬季節，故對於人民權利之侵害並未過度，同時也考量衡平國人與搭乘同班機旅客之健康權，以及來自於疫區之旅客的遷徙自由，而符合比例原則之要求。

就疫情下的管制措施而言，國內公衛主管機關不習慣以法律措施作為管制工具。另一方面，法律學界不習慣快速變動的管制需求。結果上造成雞同鴨講，各自指責的窘境。就結果而言，修正後的秋冬方案避免了最具爭議的拒絕國人入境問題，應可以給予部分肯定。