自由市場經濟與產業政策的擺盪

 

Fantasia on a Theme by Thomas Tallis

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【摘要2022.3.22.二.聯合報/ 尹啟銘】美國一向主張自由市場經濟，但歷史上也採行過多次產業政策。智庫「彼德遜國際經濟研究院」一貫主張全球化、自由市場，在對1970至2020年美國採行的產業政策研究後，去年發表了「從美國半世紀產業政策學得的經驗」報告，結論是以對產業提升全球競爭力、以合理成本創造就業等指標衡量，政府相關貿易措施、補貼等政策，都是失敗的。

另一智庫「資訊科技暨創新基金」則持相反意見，今年初連續出版「電腦晶片與馬鈴薯片」等論文，認為面對中國大陸崛起，美國一套政策適用所有產業是不足的，需要針對技術精密複雜且具軍民兩用能力的策略性產業的生產與創新採行另一套政策。依據其所提出的策略架構，對於非策略性的產業如農、漁、紙業等仍可採用傳統經濟學給予低度干預；另一方面，在由策略性產業組成的較小範圍，則應採行積極性政策，包括賦稅、預算、管制、貿易、反托拉斯、政府採購等手段。

如果將後者的主張對照白宮於去年所提出的「供應鏈百日評估報告」，選定目標產業、採取各種干預手段，顯現出美國政府已完全接受了產業政策的思維，其背景主要是為了對抗中國大陸崛起所引發的國安顧慮。

不只美國如此，歐盟、日本等也都因為半導體產業等問題，回復到產業政策的路徑。廿年前某些產業政策若運用妥當或許有成功希望，但今日時空背景不同，在高度全球化時代，產業政策的過度擴張，例如出口管制的漫無限制使用，會帶來全球經濟的不確定、降低全球生產效率。

而政府倚賴各種政策工具聚焦策略性產業發展，更難以獲得成功。現今產業的供應鏈橫跨不同產業和科技、跨越許多國家，僅針對目標產業促進發展往往徒勞無功。更何況政府政策的制定者是行政官員，對產業並不了解，未能對症下藥。例如美國政府原先管制廠商出口晶片給大陸企業，後來發現後者可從其他國家取得，才又進一步採取補救措施。

早期台灣運用「獎勵投資條例」促進產業發展的年代，曾選定策略性產業重點發展。但到了「促進產業升級條例」及當前「產業創新條例」，則拋棄「產業別」獎勵的思維，改採對所有產業以「功能別」如研究發展的鼓勵，讓產業政策走到正確的方向。

我國半導體矽晶圓廠環球晶幾次國際併購成功，最近收購德國世創（Siltronic）卻失敗，國際亦陸續出現收購破局案例，顯示保護主義再度興起，這是台灣產業界必須正視的課題。

違章工廠應從速從嚴依法處理【摘要2022.3.22.二.經濟日報】對於所謂藍綠歷史共業、過去閉眼放水的大量農地違章工廠，兩年多前政府終於透過修正《工廠管理輔導法》「勇敢」處理了，採取的是妥協式的「得補辦特定工廠登記證」鋸箭療法，希望一舉解決龐大違章工廠未能納管的問題。

但《工輔法》修正通過後的違章工廠輔導納管大限已於319到期，目前仍有8,000家違章工廠未登記納管。這些從過去到現在都不把政府與法律看在眼裡的違章工廠，除了考驗政府的執政威信與效能之外，也將凸顯政府的產業發展觀。

儘管《工輔法》在前年修正通過，卻帶有濃厚的妥協成分，民間團體及輿論當時即對其有「邏輯不通、硬拗硬掰」的指陳批評，更重要的是，政府對違章工廠處理的方式，正彰顯了台灣經濟最大的困境。

《工輔法》修正通過的兩年半以來，大部分重疊了新冠肺炎疫情肆虐的期間。這期間台灣經濟表現因防疫成效而一枝獨秀，製造業出口的榮景令人稱道，但新的問題也隨之而起。表現特出、集萬千寵愛於一身的半導體業，成為磁吸民間與政府有限資源的巨獸，反而排擠了其他產業發展的資源，更掩蓋了國家整體產業發展的思考與擘劃。

台灣經濟主要的困境在於，除半導體業之外的產業升級轉型始終遲滯。大量製造業屬於傳統要素驅動或效率驅動型的模式，依賴低成本維持競爭能力，這正是違章工廠野火燒不盡、春風吹又生的原因。解決之道無他，唯「以創新驅動的經濟取代效率驅動的經濟」而已。

蔡政府提出了創新、就業、分配的經濟發展目標，希望打造創新驅動的經濟，並藉以帶來高薪優質的就業、改善分配，這已看到問題的本質，也提出了解決之道。近年來，政府從5+2產業創新計畫到六大核心戰略產業，再到打造台灣成為高階製造、研發中心，不斷試圖引領產業創新升級，令人寄予厚望。

然而，在現實中，民間業界追尋低成本的基因強韌，普遍很難走出要素驅動或效率驅動的經濟，偏偏政府的諸多政策仍在積極維護或促進這些傳統經濟模式，甚至不願讓市場經濟發揮應有作用，使得目標與手段明顯背離，不敢大刀闊斧處理違章工廠正是其例。

另一方面，全球面對氣候變遷的威脅，對永續發展與企業ESG責任要求日高，包含碳稅、邊境碳關稅、高能源價格等必要合理成本的負擔日重，人均碳排量名列世界前茅的台灣面對的壓力尤其高，製造業勢必受到明顯衝擊。這其中，違章工廠由於其「違章」，也自始未申報碳排量，因此台灣的人均碳排量還屬低估。面對未來挑戰，不積極處理違章工廠的代價實在甚大。

當初政府說明讓違章工廠就地合法的原因，包括「讓經濟有辦法發展」、「南部基層有需要」、「不要讓中老年技術勞工失業」、「讓隱形冠軍發揚光大」等。如果政府真要顧慮南部基層需要或高齡技術勞工的失業問題，恐怕也無需再侈言產業真正轉型升級的議題。

至於「讓隱形冠軍發揚光大」則最為諷刺，一來隱形冠軍竟是違章工廠，這在先進國家簡直無法想像，二來既是隱形冠軍，實沒有理由為尋求低成本、貪圖小利而寧可違法。時至今日，我們期待所有透過違章工廠生產的隱形冠軍企業，皆已主動辦理特定工廠登記，儘管這還不算是合法工廠，只是暫時先行納入管理。

環團已經出聲呼籲，面對已是大幅妥協過的《工輔法》，政府必須從速依法停止供電、供水及拆除，以避免執政威信與效能再受質疑，更要藉此彰顯對於走向新經濟的決心。